创新宗教管理？还是强化宗教控制？── 评《宗教事务条例修订草案（送审稿）》

以斯帖

创新宗教管理？还是强化宗教控制？── 评《宗教事务条例修订草案（送审稿）》

前言

2016年9月7日，国务院法制办公室宣布，「为了进一步增强立法的公开性和透明性，提高立法质量」，决定将《宗教事务条例修订草案（送审稿）》（下文简称《草案》）全文公开，征求社会各界的意见。[1]

查《宗教事务条例》（下文简称《条例》）于2005年3月生效以来，经过十一年的实践，已有不少关于修订条例的讨论。及2016年4月全国宗教工作会议召开，习近平发表重要讲话，为宗教工作的新方向定调后，中央旋即于6月颁下〈中共中央、国务院关于加强和改进新形势下宗教工作的意见〉（2016年16号文件），下一步自然是按有关方向指导与落实条例的修订。

据法制司同时公布的〈《宗教事务条例修订草案（送审稿）》的说明〉（下文简称〈说明〉）指出：「近年来，随着国际国内形势的深刻变化，宗教领域出现了不少新情况新问题，给宗教事务管理提出了新的课题和要求」，可见，《草案》的推出，反映出习近平时代对新形势下宗教管理工作的方向与路线。

原有《条例》共7章48条，《草案》增订为9章74条。根据〈说明〉，除新增了「宗教院校」和「宗教活动」两章外，《草案》修改了36条，新增了26条，保留了12条。可见这确是颇大规模的修订。其中涉及了九方面的重点：（一）保护宗教界合法权益；（二）打击利用宗教危害国家安全问题；（三）明确政府职责；（四）强化宗教团体职能；（五）加强宗教院校管理；（六）明确宗教活动场所法人资格；（七）互联网涉及宗教事务的管理问题；（八）明确宗教财产权属；（九）遏制宗教商业化问题。

官方媒体指，是次修订将进一步加强对中国公民宗教信仰权益的保障。到底跟十一年前的《条例》相比，《草案》真的有实质的进步吗？还是原地踏步，甚至有所倒退呢？

一、受制约的「创新」

笔者尝试从创新与控制两方面来评论《草案》。首先，《草案》在四方面具有较积极之处，引进了若干新的概念：（一）宗教法人；（二）宗教非营利与公益慈善；（三）宗教财产权；及（四）宗教临时活动地点。不过，下文将指出，这些「创新」却仍受到不同条件的制约。

「宗教法人」：制约的进步

《草案》容许宗教活动场所「符合法人条件」者，「经宗教团体同意，报县级以上人民政府宗教事务部门审核同意后，可以办理法人登记」（第23条）。据《中华人民共和国民法通则》第36条，「法人」指「具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。」换言之，法人可以拥有自己的财产，并以自己的名义对外独立进行活动、与其他人订立契约、对他人提起诉讼或应讼。[2]不过，现时国内经登记的社会团体并不必然是「法人」，视乎其批准成立时是否已具备法人资格，否则须另行申请（《民法通则》50条）。宗教社会团体方面，完成有关登记手续后，亦可获发〈社会团体法人登记证〉，取得法人资格。得指出，「宗教团体」仅指政府认可的「爱国宗教团体」，在基督教界，即指各级（全国、省、市〔地〕、县〔市、区〕）基督教两会组织（三自爱国组织及基督教协会）。

一直以来，宗教活动场所本身并不具有法人资格，就以基督教为例，各地已登记并附属于基督教两会的教堂与聚会点并不是法人。由于有关堂点不是法人，故其教址的产权是属于基督教的市或县两会，堂点也不能独立申请印章，开立银行户口，而须交由两会统一代管。因此，《草案》容许宗教活动场所办理法人登记，在政策上确有可取之处。然而，有关申请须「经宗教团体同意」，此举便难免存在一定阻力。因为一旦宗教活场所具备法人资格，便具有相当的独立性（拥有自己的财产、独立银行账户），宗教团体是会否支持其所属的场所成为独立法人？会否因其利益考虑而不予支持？若然，《草案》的建议便仅成为虚文，无法落实。

查现时中国宗教的体制，呈现了独特的二元性：一方面，分布全国各地的宗教活动场所是构成中国宗教发展的基本主体，但由于宗教活动场所却不具法人资格，大大削弱了基层宗教场所参与民事主体性。另方面，宗教法人的资格，只赋予各级宗教团体，目的是强化宗教团体的管理角色。《草案》有关建议如能全面落实，将有助强化基层宗教活动场所的民事角色，同时亦促使各级（特别是市、县）宗教团体的职能转型。不过，中国能够建立以宗教场所为主体的宗教法人体制，就目前而言，仍视乎宗教团体是否愿意支持。

失去宗教主体的非营利与慈善

《草案》明确了宗教团体、宗教院校与宗教活动场所是「非营利组织」，「其财产和收入应用于与其宗旨相符的活动以及公益慈善事业」（第52条），又规定依法兴办的公益慈善事业，「按照国家规定享受相关优惠政策」（第56条）。

按一般理解，民间组织的性质多归类为非营利组织（Non-Profitable Organization，NPO）、非政府组织（Non-Governmental Organization，NGO）或第三部门（Third Sectors）。这分类主要受西方把社会组织分为政府部门、企业公司与非政府组织三大类别影响。由于中国国情不一，故上述分类并不能简易地应用在中国的处境。过去，中国学术界碍于对宗教性的保留，不接受将宗教组织视为民间组织。[3]是次《草案》明确了宗教团体、院校及场所的「非营利性」，是官方首次将非营利组织的概念应用在宗教范畴。

诚然，《草案》对「非营利」的表述，似乎主要是要「遏制宗教商业化问题」（〈说明〉），「任何组织或者个人不得私分、侵占、挪用」宗教财产和收入（第52条）。此外，又规定任何组织或个人「不得从该宗教活动场所获得经济收益」（第53条），并「禁止投资、承包经营宗教活动场所或者大型露天宗教造像，禁止以宗教名义进行商业宣传」（第54条）。这些规定，显然是针对「宗教搭台，经济唱戏」的现象，以及防范宗教团体及教职人员的经济腐败问题。这对规范中国宗教的健康发展，最少在法规上作出明确的规定。不过，在负面防范的同时，正面地建立宗教非营利与宗教慈善的概念，却仍不够充分。

其实，非营利组织与公益慈善组织之间，根本是难以区别的。宗教非营利事业，往往就是宗教慈善事业的同义词。《条例》早已提出宗教团体及场所「可兴办社会公益事业」（第34条），如今则修订为「公益慈善事业」。此举，相信与近年政府的推动有密切关系。例如，2012年国家宗教局联同中共中央统战部、国家发改委、民政部及国家税务总局联合公布了《关于鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的意见》，便具有明确的政策指导性。2016年3月，全国人大通过《慈善法》，其中明确了慈善捐献可依法享受税收优惠（第9章）。因此，《草案》也将宗教公益慈善事业纳入了国家规定的相关优惠政策内。此举对促进中国宗教界兴办慈善事业的发展，相信具有积极的作用。

不过，不论在《慈善法》或《草案》，显然并不接受「宗教慈善」的概念。事实上，「宗教」两字并未见于《慈善法》内，而《草案》只容许宗教团体、院校、埸所及人员「依法兴办公益慈善事业」，但同时规定「任何组织或者个人不得利用公益慈善活动传教」（第56条）。可见，中国政府仍坚持宗教与公益慈善的「分离」政策，仅容许宗教团体兴办慈善事业，而不是鼓励发展「宗教慈业事业」。在《草案》第41条中，规定「非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所……不得接受宗教性的捐献」。在此，「宗教性捐献」一词并未有作严谨的说明，似有藉「捐献」来宣传宗教的含意。这是否就是第56条中指陈的「利用」？如何界定「利用公益慈善活动传教」？这些在落实时，很容易会产生主观随意解读的问题。

质言之，《草案》虽然提出了宗教非营利与宗教公益慈善的概念，但实际上，「宗教」的主体却被抽空与剥夺，「宗教」只是一个点缀的形容词或虚词，而非具有实质意义的名词。

治标不治本的宗教财产权属

《草案》在宗教财权方面，也作出新规定。在第49条指「宗教团体、宗教院校、宗教活动场所对依法占有的属于国家、集体所有的财产，享有使用权和收益权。其他合法财产，属于宗教团体、宗教院校或者宗教活动场所法人所有」。这条是《草案》新增的条款，反映出是次修订希望解决长久悬而未决的宗教财产权属问题。

〈说明〉指，「目前我国佛教寺院和道教宫观为社会所有，伊斯兰教清真寺为信教群众集体所有，天主教、基督教教堂为教会所有」，在在说明了中国宗教财产权属的多元性及复杂性。一直以来，佛道两教对「社会所有」有较大的意见，多番要求停止使用。查「社会所有」一词，最早见于1952年12月中共中央转批中央宣传部：「寺庙为社会所公有，僧尼一般地有使用权，但不论僧尼或佛教团体均无处理寺庙财产之权。如确系私人出资修建或购置的小庙，仍可归私人所有。」问题是，「社会所公有」的界定并不严谨，也没有法律根据，佛教界人士更指出，有政府部门动辄将之解释为「国家所有」，再藉此侵犯佛道房产所有权。因此，佛道界对「社会所公有」的提法一直有强烈的意见。[4]

据《民法通则》，「财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。」（第71条）是次修订，提出「宗教活动场所对依法占有的属于国家、集体所有的财产，享有使用权和收益权」，这里，显然是以「属于国家、集体所有的财产」来取代「社会所有」。此乃根据《宪法》第10条：「城市的土地属国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有」。不过，此处仅保障了占有权、利用权及收益权，而不包括处分权（即使用人依法处置物的权利），似乎是剥夺了依法使用者处置有关财产的权利。《草案》正面响应了佛教界废除「社会所有」的概念，但却将有关宗教土地的权属纳入国家所有或集体所有，而非确认为「宗教团体所有」，因而未能进一步确立其处分权。换言之，《草案》对解决涉及佛道教的宗教土地与财产，仍未能有全面的保障，可说只是治标而未有治本。

宗教临时活动地点：真的是橄榄枝吗？

《草案》第35条规定：「信教公民有进行经常性集体宗教活动需要，尚不具备条件申请设立宗教活动场所的，由信教公民代表向县级人民政府宗教事务部门提出申请，县级人民政府宗教事务部门征求所在地宗教团体和乡级人民政府或者街道办事处意见后，可以为其指定临时活动地点」。有关「临时活动地点」，须接受县级宗教事务部门的指导，其由所在地人民政府或街道办事处进行监督。日后具备条件，可办理成立宗教活动场所的申请手续。

是次提出宗教临时活动地点的概念，相信主要是应用于解决基督教私设聚会点（家庭教会）的问题。关于如何解决家庭教会问题，中国政府一直无法突破既有框框。既无法全面取谛，也不能将之收编入两会组织之内。数年前，曾有新兴家庭教会提出独立登记的「第三条道路」，因涉及开放结社自由的问题，而未有得到官方正面响应。[5]

习近平上台后，多次传言其在家庭教会政策上会有新的举措。先是有传言中央安排代表与家庭教会代表在北京商谈，其中曾讨论合法化的可能性。及全国宗教工作会议召开，推介了广东的宗教工作经验，即「街镇协管宗教事务试点工作实施方案」。笔者曾指出，此举乃尝试将宗教活动场所置于街道、镇、小区、村委的管理，正好跟传言中中央以试点方式来管理家庭教会的宗教活动场所的方案一致。[6]8月，《环球时报》英文版报导更引述消息，呼吁政府或以备案制来解决家庭教会的地位。[7]

据悉，全国宗教工作会议后，政府提出从四方面来治理基督教私设聚会点：（一）一是愿接受政府管理、愿接受基督教两会工作指导的家庭教会，可给予登记；（二）二是愿接受政府管理，但不愿接受基督教两会工作指导的家庭教会，可给予临时备案；（三）三是不愿接受政府管理、不愿接受基督教两会工作指导的家庭教会，要做好团结转化工作；（四）四是受海外教会渗透，不愿接受政府管理及基督教两会工作指导的家庭教会，要予以打击。[8]《草案》在宗教「临时活动地点」上的处理上，显然是符合上述第三方面的原则来处理家庭教会的。

临时宗教活动地点与宗教活动场所的最大分别，在于后者乃负备合法登记的身份，须符合相关条件，始获批准设立（第20条）。而筹备设立宗教活动场所，必须由宗教团体向县级宗教事务部门提出申请。其中，设立的条件之一，是「有拟主持宗教活动的宗教教职人员」（第20条），而「宗教教职人员」的资格，又须「经宗教团体认定」（第36条）。正如前述，「宗教团体」指基督教两会，换言之，合法的登记基督教堂点，虽然没有明确指出，但实际上是设定了必须跟基督教两会发生联系。（2006年，北京的守望教会申请登记，被拒绝的理由，就是以守望未获宗教团体认定，及其教职人员并非认可[9]）。

相对而言，《草案》承认「信教公民有进行经常性集体宗教活动需要」，但又「不具备条件申请设立宗教活动场所」者，可由「信教公民代表」直接向县级人民政府宗教事务部门提出申请，「县级人民政府宗教事务部门征求所在地宗教团体和乡级人民政府或者街道办事处意见后，可以为其指定临时活动地点」。整个备案程序主要涉及「信教公民代表」与县级宗教事务部门两者。这无疑是要将那些不抗拒接受政府管理，但却坚拒接受三自爱国组织指导的家庭教会打开绿灯，容许他们独立以「临时活动地点」的形式「备案」。不过，《草案》仍没有完全排除爱国宗教团体的角色，因为宗教事务部门可征求所在地宗教团体的意见，换言之，家庭教会如欲向政府备案为临时宗教活动地点，市或县级基督教两会仍具有一定的角色。获批设立者，该家庭教会活动地点会纳入政府的管理系统内，受其指导（县级宗教事务部门）与监督（所在地人民政府或街道办事处）。

得指出，《草案》只为愿意接受政府管理的家庭教会，解决其「活动场所」的安排，并将其纳入属地街道、镇、小区及村委会的管理。但家庭教会本身，仍不具备合法的宗教组织的法律地位。如果落实，这可说是中共家庭教会政策的一个突破，跨出了颇重要的第一（小）步。不过，即或备案成为临时活动地点，但家庭教会的合法性仍未有根本解决，不具备法人资格，在法律上不获认可的地位跟从前没有分别。单纯解决其聚会场地的备案安排，是否有足够的吸引力来团结家庭教会？而基督教两会在实际操作上，仍对其备案申请有所介入（如审核教会负责人的资格？评鉴教会的教义与信仰？），相信部份家庭教会仍不能接受此点。即或成功备案，又是否须要求定期的换证评估？其续证条件如何？一旦不获续证，后果如何？政府会否仍为积极引导其转型为正式宗教活动场所而施加压力，若然，家庭教会最终仍须跟基督教两会发生联系，受其指导。质言之，《草案》仅在场地备案上释放一点空间，但却无法为解决家庭教会问题，提供具吸引力的长远政策愿景。再者，临时宗教活动地点接受政府的指导与监督，具体涉及何种权力运作？家庭教会的自主性会否受到干预？有关此点，相信待《草案》修订及正式颁布后，国家宗教事务局会着手修订〈宗教活动场所设立审批和登记办法〉，并将「临时活动地点」的申请细节，以及相关的监督要点列出，才能解开疑团。但无论如何，《草案》既在各方面强化了基职政府单位对宗教事务的控制（参下文（三）），相信家庭教会备案后，政府的指导与监督角色，绝非一纸虚文。为获得临时宗教活动地点的备案资格，而要付上更多代价，此举是否值得？

查全国宗教工作会议后，各地正展开基督教私设聚会点专项工作会议，加强对整治工作的部署。[10]当局是否企图藉专项整治行动来施压，逼使家庭教会接受登记或活动地点备案？否则即将之列入打击对象？若然，《草案》关于临时宗教活动地点的安排，便不应单纯地理解为政府向家庭教会伸出的橄榄枝了。

二、对宗教事务的全面管控

笔者在前文指出《草案》在四方面展现较为「创新」的地方。不过，这些创新受到不同条件的制约，显然并非修订的重点。相反，《草案》的整体布局让我们看见，全面加强对宗教事务的管控，才是《草案》值得我们关注的地方。下文尝试从四方面来说明：

全面保障国家安全的指导原则

〈说明〉指出，「关于打击利用宗教危害国家安全问题」乃是次修订的重点之一。查习氏执政后，高度重视国家安全工作，成立国家安全委员会。[11]国家安全涉及了不同的防线，宗教也是其中之一。2014年5月，首部《中国国家安全研究报告》出版，其中涉及宗教渗透的部分，指出「政治安全是国家安全的重要组成部分，而意识形态安全又是政治安全的核心内容。」报告又将「宗教渗透」视作「一种文化殖民和意识形态渗透」，即企图以西方的宗教核心价值理念取代中国马克思主义的政治信仰和国家指导思想，「改造并同化中华民族的道德观念、文化传统和民族精神」。质言之，宗教渗透极大威胁了当代中国意识形态安全，严重危害了中国国家安全，必须引起高度警惕。[12]

2015年7月全国人大常委通过新的〈国家安全法〉，强调要「防范、制止和依法惩治利用宗教名义进行危害国家安全的违法犯罪活动」（第廿七条）。[13]这标示着中共的「维稳」国策，将全面提升至「国安」层次，如何突显国家安全因素在宗教事务管理上，自然成为《草案》的主要关注。

《草案》新增第3条：「宗教事务管理坚持保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪的原则」，可说是修订的指导原则。显然，中共在宗教工作原则中所新增的「遏制极端」，也是习近平时代所重视的。[14]《条例》原来第3条第3款「任何组织或个人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度，以及其他损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动」，改为《草案》第4条第3款后，即新增了「不得利用宗教进行危害国家安全」于首项。同时，又新增「任何组织或者个人不得在不同宗教之间、同一宗教内部以及信教公民与不信教公民之间制造矛盾与冲突，不得宣扬宗教极端主义，不得利用宗教破坏民族团结、分裂国家和进行恐怖活动」（第4条）的规定。

此外，《草案》又新增涉宗教内容的出版物与互联网宗教信息，禁止「含有煽动民族仇恨、分裂国家和恐怖活动」的内容（第45条、47条）。关于加强管理宗教互联网，更是全国宗教工作会议讨论的重点之一。[15]

在罚则方面，原有《条例》只针对「利用宗教进行危害国家安全、公共安全，侵犯公民人身权利、民主权利，妨害社会管理秩序，侵犯公私财产等违法活动」（第40条）；在《草案》中则新增了「宣扬极端主义，破坏独立自主自办原则，煽动民族分裂和恐怖活动」的表述（第63条），大大强化了对有问题的重视。

再者，针对宗教教职人员的违法行为，原有《条例》只规定「宗教教职人员在宗教教务活动中违反法律、法规或者规章者」（第45条），《草案》对宗教教职人员的违法行为，更扩充为五点：

（一）宣扬宗教极端主义，煽动民族分裂和恐怖活动或者参与相关活动；

（二）受境外势力支配，擅自接受境外宗教团体或者机构委任教职，以及其他违背独立自主自办原则行为者；

（三）违反国家有关规定接受境外捐款的；

（四）组织、主持未经批准的在宗教活动境所外举行的宗教活动的；

（五）其他违反法律法规或者规章行为的。（第70条）

新增的条款，将原来只是针对「在宗教教务活动中」的违法违规行为作了延伸与扩大，清楚表明，「国家安全」与「境外渗透」的因素，成为宗教教职人员绝对不能触犯的政治禁区。

《草案》为防范境外势力的「宗教渗透」，也在多方面作出具体的布置。例如强化了接受境外捐献管理，如规定宗教团体、院校、活动场所接受境外组织和个人不带条件捐赠超过10万元者，须报县级宗教事务部门审批（第57条）。如有违反规定接受境内外捐赠者，亦须按其违规情节接受处罚（第64条）。此外，《草案》更将宗教公民参加境外举行的宗教活动，也纳入规管范围，规定「不得组织公民出境参加宗教方面的培训、会议、活动等」（第41条）如有擅自组织者，则由宗教事务部门会同公安部门责令停止活动，除作罚款外，更会依法追究刑事责任」（第67条）。这是中共首次明文禁止信教公民参与此类境外的宗教培训、会议、活动。

全面强化政府管理宗教的职能

如果对国家安全的重视及防范宗教渗透是《草案》的指导原则，那具体贯彻这原则的，便是进一步强化对宗教事务的管理，特别是基层的宗教管理工作。

〈说明〉承认：「鉴于当前基层宗教工作机构薄弱，宗教事务管理缺位等问题」，故《草案》第6条明确规定各级人民政府「应当加强对宗教工作的领导，建立健全宗教工作机制，保障宗教工作力量和必要的工作条件」。是次修订重要的改变，是规定「村民委员会、居民委员会协助人民政府以及有关部门管理宗教事务」（第6条）。

查全国宗教工作会议召开时，备受推广的广东经验，正是其由街镇协管宗教务的「创新宗教活动场所管理」。[16]因此，《草案》赋予了街道办事处对临时宗教活动地点的成立，可以提出意见，而成立后，亦具有监督的功能（第35条）。如须举行大型宗教活动，「乡级人民政府或者街道办事处」亦有管理的责任（第42条）。

此外，《条例》又从不同范围强化了政府的管理宗教职能。例如将宗教活动场所建设纳入土地利用总体规划和城乡规划（第32条）、宗教活动场所的改建要符合土地利用总体规划、城乡规划和工程建设等有关法律与法规（第33条）、公安机关对申请举行大型宗教活动的角色（第42条）、将宗教印刷品和音像制品纳入国家相关规定管理、将互联网宗教信息纳入相关法律法规管理、房屋征收部门对涉及宗教界房产的征收时的角色（第55条）、宗教事务部门对宗教团体、校院及活动场所的财务及会计监督（第58条）、税务部门对宗教组织及宗教教职人员的税收管理（第59条），政府有关部门亦可进行财务、资产检查和审计权（第59条）等。

《草案》的格局，与习近平在全国宗教工作会议讲话时，强调要「建构积极健康的宗教关系」有关。习氏将「宗教关系」重新界定为：「党和政府与宗教、社会与宗教、国内不同宗教、我国宗教与外国宗教、信教群众与不信教群众的关系。」而要处理好宗教关系，「必须牢牢把握坚持党的领导、巩固党的执政地位、强化党的执政基础这个根本，必须坚持政教分离，坚持宗教不得干预行政、司法、教育等国家职能实施，坚持政府依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行管理。」[17]国家宗教事务局王作安局长也强调：要「建立健全宗教工作领导机制，做好对宗教工作的引领、规划、指导和督查」。各级党委要「把宗教工作纳入重要议事日程，推动宗教工作决策部署落实到位」。[18]在党的领导下，将宗教事务全面纳入不同政府部门的管理范围，是《草案》建构和谐的宗教关系的重要部署。

强化各级宗教事务部门的全面管控

毋庸置疑，在整个宗教工作管理机制中，各级宗教事务部门无疑扮演着关键的角色。综观《草案》，「宗教事务部门」合共出现出60次之多（比原有《条例》的44次增加了16次），涉及了国务院宗教事务部门、省、市、县等不同级别。笔者整理了《草案》中涉及各级宗教事务部门的权力（参表一），可见各级宗教事务部门的权力，集行政许可的申请、到审批，以及处罚权于一身。所谓「行政许可」指行政机关管理社会事项的一种事前控制或审批手段。据《行政许可法》，凡涉及国家安全、公共安全、人物健康、生命财产安全等活动，可设定行政许可。凡属公民、法人或其他组织自决事项，可以不设行政许可（第12及13条）。由于宗教管理事务已内设了国家安全的原素，故一如既往，《草案》赋予了各级宗教事务部门事前控制式的行政权限，不仅没有减少，反倒更至强化。

事实上，《宗教事务条例》乃行政法规，主要由国务院或其下属部、委、局等单位起草。这些单位往往出益自身部门利益考虑，而偏重于强化自身的管理职能。是次《草案》的主要起草者是国家宗教事务局，仍然摆脱不了部门主导的问题，更多是体现了管理与控制的思维。有关问题，在是次修订不仅没有改善，且更益强化。虽然《草案》亦指出，「对宗教事务部门的行政行为不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼」（第72条），但是宗教界针对政府（宗教事务部门）的行政复议与行政诉讼，一旦触及敏感的政治问题，特别是宗教事务部门只是执行党委某些政治考虑的决定时，是否真的确立司法独立，便成极大疑问了。

表一：《草案》涉及各级宗教事务部门的权责

宗教事务部门级别	条文
国务院	12	设立宗教院校的审批权
	16	宗教院校教师资格认定、职称评审聘任和学生学位授予制度
	17	宗教院校聘用外籍专业人员的批准权
	19	宗教活动场所区分标准的备案
	36	天主教主教备案
省级以上	36	批准藏传佛教活佛承继
	47	审核同意互联网宗教信息服务
省、自治区、直辖市	12	设立宗教院校的申请，同意者报国务院宗教事务部门
	19	制定宗教活动场所的区分标准
	21	审批宗教活动场所的设立
	30	接受修建大型露天宗教造像的申请
设区的市级以上	18	举办三个月以上的宗教教职人员报训机构的审批权
	21	批准宗教活动场所的设立
	42	跨省、自治区、直辖市举行大型宗教活动，或在宗教活动场所外举行大型宗教活动，接受申请与批准
县级以上	6	依法对涉及国家安全和社会公共利益的宗教事务进行行政管理
	21	接受筹备设立宗教活动场所的申请
	22	接受批准设立的宗教活动场所的登记，签发《宗教活动场所登记证》
	23	审核宗教活动场所的法人登记
	29	宗教活动场所发生重大事故、事件，接受报告
	30	修建大型露天宗教造像的审批
	33	改建或新建宗教活动场所建筑物的批准权
	35	临时宗教活动地点的申请与指导
	36	宗教教职人员备案
	37	宗教活动场所主要教职的担任或离任备案
	57	接受境外组织和个人不带条件捐款超过10万元的审批
	58	接受宗教团体、院校、活动场所的财务报告及监督管理
一般	27	对宗教活动场所与活动进行监督检查
	51	土地使用权变更或转移，向本级宗教事务部门征求意见
	55	房屋征收部门征求意见
	62	改正强制公民信仰或不信仰宗教，或干扰宗教团体、院校、活动场所的正常宗教活动
	63	责令停止擅自举行大型宗教活动（会同公安部门）
	64	责令改正宗教团体、院校、活动场所的违规行为
	67	取缔擅自设立宗教活动场所的，或已被吊销登记证、擅设宗教院校者（会同公安部门）
	67	责令停止非宗教团体、院校、活动场所的宗教活动（会同公安、民政、建设、文化、旅游、文物等部门）
	67	责令改正投资、承包经营宗教活动场所或大型宗教造像者（会同工商、规划、建设等部门）
	67	责令停止擅自组织信教公民到国外朝觐，或到境外参加宗教方面的培训、会议、活动等活动（合同公安等部门）
	68	警告为违法宗教活动提供条件者；情节严重者罚款
	69	责令违反规定修建大型宗教造像者停止施工（合同国土、规划、建设、旅游等部门）
	70	对宗教教职人员的违规行为给予警告，情节严重者，建议宗教团体、院校或活动场所暂停或取消其身份，并追究责任
	71	责令假冒宗教教职人员停止违法活动（会同公安机关）

强化宗教团体的职能与管理

自中共建国以来，爱国宗教团体在宗教管理体制内，一直扮演重要角色。近年，中央统战部曾发出《关于加强新形势下宗教界代表人士队伍建设的意见》，指出要「帮助宗教界代表人士不断提高政治觉悟」，「在爱国主义和社会主义旗帜下，坚持政治上团结合作、信仰互相尊重，把宗教界人士和广大信教群众最大限度地团结到党的周围」。[19]

习近平执政后，对宗教界人士的统战角色有更大的重视。他在全国宗教工作会议上，强调「宗教团体是党和政府团结、联系宗教界人士和广大信教群众的桥梁和纽带，要为他们开展工作提供必要的支持和帮助，尊重和发挥他们在宗教内部事务中的作用」。[20]

职是之故，《草案》对宗教团体的职能，作出较仔细的界定（第8条）：

（一）协助政府贯彻落实宗教法津法规和政策；

（二）维护信教公民的合法权益；

（三）指导宗教教务，制定宗教教规并督促落实；

（四）从事宗教文化研究，阐释宗教教义教规，开展宗教思想建设；

（五）开展宗教教育，培养宗教教职人员，认定、管理宗教教职人员；

（六）法律、法规、规章和宗教团体章程规定的其他职能

可见，宗教团体的首要职能，是扮演协助政府贯彻落实宗教政策的角色，清楚突显出在宗教团体也是党国宗教管理体制的一员，强化其「官方」色彩。虽然，第二点也指出「维护信教公民的合法权益」，但一旦既有政府政策与宗教公民或宗教界的权益出现矛盾时，届时宗教团体的「桥梁」作用，便需要绝对服从于政治正确的考虑，站稳政治立场。我们从浙江省强拆十架运动，便清楚见到爱国宗教团体的困局。[21]

值得留意的，是第四点「从事宗教文化研究，阐释宗教教义教规，开展宗教思想建设」。此点并不单纯是宗教界内部的教义教理探研，而是跟习近平在全国宗教工作会议提出的「宗教中国化」论述有密切关系。习指出「要用社会主义核心价值观来引导和教育宗教界人士和信教群众，弘扬中华民族优良传统，用团结进步、和平宽容等观念引导广大信教群众，支持各宗教在保持基本信仰、核心教义、礼仪制度的同时，深入挖掘教义教规中有利于社会和谐、时代进步、健康文明的内容，对教规教义作出符合当代中国发展进步要求、符合中华优秀传统文化的阐释」。[22]其实，《草案》隐藏了宗教团体须支持「中国特色的社会主义宗教理论」，特别在建设「宗教中国化」方面，作全面的配合。[23]党国对宗教事务的管理与指导，显然已经触及思想教义的范畴。

此外，《草案》亦高度重视宗教院校，特别新增了「宗教院校」一章（第3章）。为何宗教院校在是次修订中受到高度重视？〈说明〉明确指出：「宗教教育事关宗教的政治面貌、人才保障和长远发展，规范宗教教育在宗教工作中具有基础地位」。查习近平在全国宗教工作会议上，强调要「努力建设政治上可信、作风上民主、工作上高效的高素质领导班子。要坚持政治上靠得住、宗教上有造诣、品德上能服众、关键时起作用的标准，支持宗教界搞好人才队伍建设。」[24]可见，宗教院校的「政治」作用，是《草案》背后的主要关注所在，目的是要培育在政治上可靠的宗教教职人员，为党国的宗教管理体制服务。

三、旧调重弹：旧皮袋与新酒

根据法制司的〈说明〉，《宗教事务条例修订草案》是「使宗教事务管理的相关制度更加完善，涉及宗教事务管理相关部门的职责更加明晰，行政许可、行政处罚程序更加规范，对公民宗教信仰自由权利的保障更加有力」。从上文的讨论可见，更加完善的管理、更加明晰的职责，以及更加规范的程序，是否真的「更加有力」地保障了中国公民的宗教信仰自由权利？笔者对此是有极大保留的。

早于2004年《宗教事务条例》颁布时，笔者便以「新酒」与「旧皮袋」来作评论，指出《条例》仍是以管理宗教事务为主调的「旧皮袋」，未能响应中国在宗教领域方面的各种变化（新酒）。[25]事实上，「宗教事务」这个概念，是指「涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务」。时为国家宗教事务局局长的叶小文曾说，因为「涉及公共利益」，所以须要依法对宗教事务进行行政管理，这并不涉及干预宗教团体的内部事务问题。[26]由于是次修订，进一步明确了国家安全的因素，为党国加强对宗教事务的管理，赋予更大的力度与理据。同时，这也配合了习近平在全国宗教工作会上，提出「要提高宗教工作的法治化水平，用法律规范政府管理宗教事务的行为，用法律调节涉及宗教的各种社会关系」。[27]

笔者曾指出，宗教工作的法治化，是中央「依法行政」大方向在宗教领域的落实。诚然，「有法可依」比「无法无天」时代或「人治」进步，不过，这种进步，如果只在依法行政的技术层面取得保障，但却未能在核心价值上有所突破的话，「有法可依」只是「『依』法治国」，甚至是「『以』法治国」（rule by law）的表现，跟「法治」（rule of law）仍有很远的距离。[28]质言之，《草案》所体现的「法治化」，只是为党国管控及规范宗教，做到有「法」可依，以「法」行事，宗教界的合法权益是否能在法律上得到更充分的保障，仍是值得商榷的。

抑有进者，在国家安全及法治化的大前提下，「依法对宗教事务进行行政管理」（第6条）事实上赋予了各级宗教事务部门及其他政府部门，在保障国家安全、遏制极端、抵御渗透的名义下，可以更大力度及全面地「依法」对宗教组织、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教活动，甚至宗教思想教义，作出「引导」与「管理」。因此，即或是次修订包括了宗教法人、宗教非营利及宗教财产方面的创新（惟有关创新又受到不同条件的制约），但整体而言，《草案》呈现的，是全面强化对宗教事务的管控的思维与格局。法治化与社会治理创新的背后，呈现的也许是威权统治为巩固权力而作出的「进化」。[29]

跟十年多前相比，中国的宗教领域的多元化发展已是社会不可逆转的趋势，但因法律滞后而带来的张力也愈益显著。《草案》并未有响应各方长期诉求，因应客观发展，确保公民宗教自由权益的方向修订，并将行政法规升格为《宗教法》，提交全国人大常委审议；反倒仍困囿于旧有框架，甚至倒退为全面强化管控的手段，不仅不能解决问题，反而会激发更多矛盾与冲突。此举无疑以更旧的皮袋来盛载新酒，如此，皮袋的破裂也是可以预见的。

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[1]國務院法制辦公室網，http://www.chinalaw.gov.cn/artic ... 0160900481651.shtml。

[2]張濤：〈中國社會團體法律環境與民法法人制度立法──法人制度論序說〉，中國法學網，http://www.iolaw.org.cn/showArticle.aspx?id=1223。

[3]王名：〈中國的民間組織〉，孫永福主編：《中外民間組織的交流與合作》（北京：中國對外經濟貿易出版社，2001），頁42至43。另王名、顧林生：〈中國NGO概況〉，王名主編：《中國NGO研究──以個案為中心》（北京：清華大學NGO研究中心、聯合國區域發展中心，2000），頁10至11。

[4]徐季良：〈關於宗教房產產權問題〉，氏著：《宗教微言集》（廈門：閩南佛學院教務處教材編寫組，1999），頁90至91。徐玉成：〈關於寺廟、宮觀「社會所有」的弊端及對策〉，中國佛教協會綜合研究室編：《研究動態》，1999年2期，頁8至14。

[5]邢福增：〈中國基督教家庭教會的合法化〉，《基督教中國宗教文化研究社通訊》，期19（2009年5月），頁1至4。

[6]邢福增：〈全國宗教工作會議評－地方工作經驗（一）〉，立場新聞，https://www.thestandnews.com/society/全國宗教工作會議評-地方工作經驗-一/。

[7]Liudong, “Former Senior Religion Official Calls on Govt to Bring House Churches outof Darkness,”Global Times 1 August 2016. 惟有關報導後來已被刪去。

[8]〈中國家庭教會正面臨新試探〉，https://www.figprayer.com/new-temptations.html。

[9]邢福增：〈從守望教會戶外崇拜事件看中國政教關係的糾結與出路〉，《基督教中國宗教文化研究社通訊》，期26至27（2011年11月），頁9。

[10]〈玉溪市召開依法治理基督教私設聚會點專項工作會議〉，玉溪市宗教局，2016年5月。http://112.112.19.167/pub/ynethn ... 20160505_17550.html。

[11]〈中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報〉，新華網，2013年11月12日。http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/12/c_118113455.htm。

[12]蘇娟：〈中國意識形態安全面臨的威脅與對策思考〉，國際關係學院國際戰略與安全研究中心編：《中國國家安全研究報告（2014）》（北京：社會科學文獻出版社，2014），頁73、81至83。

[13]〈中華人民共和國國家安全法（全文）〉，中華人民共和國國防部，http://news.mod.gov.cn/headlines/2015-07/01/content_4592594_2.htm。

[14]2015年，中共召開第二新新疆工作座談合，習近平在講話中，提出「處理宗教問題的基本原則，就是保護合法、制止非法、遏制極端、抵禦滲透、打擊犯罪」。〈第二次中央新疆工作座談會要點解讀〉，網易新聞，http://news.163.com/14/0530/17/9TGRD44500014JB5_all.html。

[15]習近平在全國宗教工作會議的講話，強調要「高度重視互聯網宗教問題」。〈習近平：全面提高新形勢下宗教工作水平〉，新華網，2016年4月23日，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/23/c_1118716540.htm。

[16]邢福增：〈全國宗教工作會議評－地方工作經驗（一）〉，立場新聞，https://www.thestandnews.com/society/全國宗教工作會議評-地方工作經驗-一/。

[17]邢福增：〈全國宗教工作會議評（四）：牢牢在黨的領導下的「宗教關係」與「宗教工作法治化」〉，時代論壇，http://christiantimes.org.hk/Com ... &Charset=big5_hkscs。

[18]王作安：〈做好新形勢下宗教工作的行動指南──深入學習貫徹習近平同志系列重要講話精神〉，人民網，http://theory.people.com.cn/n1/2016/0807/c40531-28616674.html。

[19]〈如何加強愛國宗教界代表人士隊伍建設，鞏固和發展黨同宗教界的統一戰線？〉，國家宗教局，2016年4月24日，http://www.sara.gov.cn/xwzx/szyw/333708.htm。

[20]〈習近平：全面提高新形勢下宗教工作水平〉，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/23/c_1118716540.htm。

[21]邢福增：〈強拆十字架與當前中國的台法性危機〉，立場新聞，https://www.thestandnews.com/china/強拆十字架與當前中國的合法性危機/。

[22]〈習近平：全面提高新形勢下宗教工作水平〉，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/23/c_1118716540.htm。

[23]邢福增：〈全國宗教工作會議評：中國特色社會主義宗教理論〉，立場新聞，https://www.thestandnews.com/society/全國宗教工作會議評-中國特色社會主義宗教理論/。

[24]〈習近平：全面提高新形勢下宗教工作水平〉，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/23/c_1118716540.htm。

[25]邢福增：《新酒與舊皮袋：中國宗教立法與《宗教事務條例》解讀》（香港：中文大學崇基學院宗教與中國社會研究中心，2006）。

[26]葉小文：〈破解「難題」的兩大進展──略談十二年來我國的宗教理論和法制建設〉，《中國宗教》，2005年1期，頁7。

[27]〈習近平：全面提高新形勢下宗教工作水平〉，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-04/23/c_1118716540.htm。

[28]邢福增：〈近十年來中國宗教工作的評檢──從「四個必須」到「四化」〉，《鼎》，2015年秋。http://hsstudyc.org.hk/big5/tripod_b5/b5_tripod_178_02.html。

[29]威廉．道布森（William J. Dobosn）著，謝惟敏譯：《獨栽者的進化：收編、分化、假民主》（新北市：左岸文化事業，2014）。

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