宗教事务条例修订草案（送审稿）及说明

丽丽

宗教事务条例修订草案（送审稿）及说明

            摘要：关于《宗教事务条例修订草案（送审稿）》的说明 《宗教事务条例》（以下简称《条例》）于2004年7月7日国务院第57次常务会议通过，2005年3月1日正式施行。《条例》施行11年来，规范了宗教事务管理，维护了宗教界合法权益，推

关于《宗教事务条例修订草案（送审稿）》的说明

                《宗教事务条例》（以下简称《条例》）于2004年7月7日国务院第57次常务会议通过，2005年3月1日正式施行。《条例》施行11年来，规范了宗教事务管理，维护了宗教界合法权益，推进了宗教工作法治化进程，在服务改革开放和社会主义现代化建设方面发挥了重要作用。

                   近年来，随着国际国内形势的深刻变化，宗教领域出现了不少新情况新问题，给宗教事务管理提出了新的课题和要求。党的十八届四中全会明确提出要“抓住提高立法质量这个关键”,“坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”。这些都迫切要求进一步修改完善《条例》，使宗教事务管理的相关制度更加完善，涉及宗教事务管理相关部门的职责更加明晰，行政许可、行政处罚等程序更加规范，对公民宗教信仰自由权利的保障更加有力。

                 《条例》（修订草案送审稿）共9章74条。在现行《条例》7章48条的基础上，新增加2章，修改了36条，新增了26条，保留了12条。有关问题说明如下。

                 一、关于保护宗教界合法权益问题

                 增加了对宗教界合法权益予以保护的条款。第六条规定各级人民政府应当为宗教团体、宗教院校和宗教活动场所提供公共服务；第八条进一步明确了宗教团体职能；第十四条、第二十三条分别明确了宗教院校和宗教活动场所的法人资格；第十六条明确了宗教院校教师取得职称和学生取得学位的制度；第三十二条增加了各级地方人民政府应当将宗教活动场所建设纳入土地利用总体规划和城乡规划；第三十四条增加了维护景区内宗教活动场所和信教群众合法权益的内容；第三十八条明确宗教教职人员开展公益慈善活动受法律保护；第三十九条规定宗教教职人员依法享有社会保障的权利；第五十二条明确了任何单位或者个人不得私分宗教财产等；第五十三条明确了任何组织或者个人捐资修建的宗教活动场所，不能享有所有权、使用权，不得从该场所获得经济收益；第五十六条规定宗教界兴办公益慈善事业享受优惠政策。

                  二、关于打击利用宗教危害国家安全问题

                  第三条增加了宗教事务管理坚持保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪的原则；第四条增加了任何组织或者个人不得利用宗教进行危害国家安全的活动，不得宣扬宗教极端主义，不得利用宗教破坏民族团结、分裂国家和进行恐怖活动；第四十五条、第四十八条增加了涉宗教内容的出版物和互联网宗教信息服务禁止含有煽动民族仇恨、分裂国家和恐怖活动内容；第六十三条增加了对利用宗教宣扬极端主义、破坏独立自主自办原则行为的处罚；第七十条增加了对宗教教职人员从事危害国家安全活动行为的处罚。

                三、关于明确政府职责

                 鉴于当前基层宗教工作机构薄弱，宗教事务管理缺位等问题，第六条规定各级人民政府应当加强对宗教工作的领导，建立健全宗教工作机制，保障宗教工作力量和必要的工作条件。村民委员会、居民委员会协助人民政府以及有关部门管理宗教事务。同时，进一步明确了政府相关部门的管理职责，第三十二条规定宗教活动场所建设应当纳入土地利用总体规划和城乡规划；第三十三条规定宗教活动场所改建新建建筑物应当依法办理规划、建设等手续；第三十五条规定临时活动地点所在地乡级人民政府或者街道办事处对临时活动地点的活动进行监管；第四十二条规定举办大型宗教活动应当征求公安机关意见；第四十六条规定宗教类印刷品及音像制品进境、进口，应当按照国家有关规定办理；第四十七条规定从事互联网宗教信息服务，按照互联网信息服务相关法律法规办理；第五十五条规定征收宗教界房产，房屋征收部门应当与宗教界协商；第五十九规定税务部门应当依法对宗教组织和宗教教职人员实施税收管理；在法律责任一章中，还进一步明确了财政、税务、公安、国土、规划、建设、民政等相关部门对宗教方面违法行为的处罚责任。

                四、关于强化宗教团体职能

                 为了加强宗教团体建设，发挥宗教团体作用，第八条细化了宗教团体的职能；第十条规定了宗教院校、宗教活动场所和宗教教职人员应当遵守宗教团体制定的教规制度；第二十三条规定了宗教活动场所申请法人资格必须经过宗教团体同意。

                五、关于加强宗教院校管理

               宗教教育事关宗教的政治面貌、人才保障和长远发展，规范宗教教育在宗教工作中具有基础性地位。为此，将有关宗教院校的内容从现行《条例》“宗教团体”一章中调整出来，单设“宗教院校”一章，并充实了相关内容。第十四条规定经批准设立的宗教院校可以按有关规定申请法人登记；第十五条明确了宗教院校变更、合并、分设和终止的程序；第十六条规定宗教院校实行教师资格认定、职称评审聘任和学生学位授予制度；第十七条规定宗教院校聘用外籍专业人员的资格认定和审批制度；第十八条规定举办其他的宗教教育培训机构的审批制度。

              六、关于明确宗教活动场所法人资格

               针对宗教活动场所没有法人资格，使其参与民事活动遇到诸多不便，合法权益不能得到有效保护的问题，第二十三条规定符合法人条件的宗教活动场所，经宗教团体同意，报县级以上人民政府宗教事务部门审核同意后，可以办理法人登记。

            七、关于互联网涉及宗教事务的管理问题

              为了规范互联网宗教信息服务，加大对互联网宗教活动的监管力度，增加了规范从事互联网宗教信息服务的有关条款。第四十七条规定从事互联网宗教信息服务应由宗教事务部门审核同意后，按照互联网信息服务管理相关法律法规办理审批或者备案手续；第四十八条规定从事互联网宗教信息服务不得含有的内容；第六十六条明确对互联网宗教信息服务违法行为的处罚。

              八、关于明确宗教财产权属

              按照有关文件规定，目前我国佛教寺院和道教宫观为社会所有，伊斯兰教清真寺为信教群众集体所有，天主教、基督教教堂为教会所有。为了与现行法律相衔接，第四十九条规定，宗教团体、宗教院校、宗教活动场所对依法占有的属于国家、集体所有的财产，享有使用权和收益权，其他合法财产，属于宗教团体、宗教院校或者宗教活动场所法人所有。

             九、关于遏制宗教商业化问题

              第四十一条明确宗教界以外的组织或者个人不得接受宗教性的捐献；第五十二条明确宗教团体、宗教院校、宗教活动场所是非营利性组织，任何组织或者个人不得私分、侵占、挪用其财产和收入；第五十三条规定任何组织或者个人捐资修建宗教活动场所，不享有该宗教活动场所的所有权、使用权，不得从该宗教活动场所获得经济收益，禁止投资、承包经营宗教活动场所或者大型露天宗教造像，禁止以宗教名义进行商业宣传；第五十八条规定宗教团体、宗教院校、宗教活动场所应当根据国家有关财务会计规定，建立财务管理机构，健全管理制度，政府有关部门可以组织对宗教团体、宗教院校、宗教活动场所进行财务、资产检查和审计；第五十九条规定宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和宗教教职人员应当执行国家税收管理规定。

宗教事务条例修订草案（送审稿）

第一章  总  则

第一条  为了保障公民宗教信仰自由，维护宗教和睦与社会和谐，规范宗教事务管理，根据宪法和有关法律，制定本条例。

第二条  公民有宗教信仰自由。

任何组织或者个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民（以下称信教公民）或者不信仰宗教的公民（以下称不信教公民）。

信教公民和不信教公民、信仰不同宗教的公民应当相互尊重、和睦相处。

第三条  宗教事务管理坚持保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪的原则。

第四条  国家依法保护正常的宗教活动，维护宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和信教公民的合法权益。

宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和信教公民应当遵守宪法、法律、法规和规章，维护国家统一、民族团结、宗教和睦和社会稳定。

任何组织或者个人不得利用宗教进行危害国家安全，破坏社会秩序，损害公民身体健康，妨碍国家教育制度，以及其他损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动。

任何组织或者个人不得在不同宗教之间、同一宗教内部以及信教公民与不信教公民之间制造矛盾与冲突，不得宣扬宗教极端主义，不得利用宗教破坏民族团结、分裂国家和进行恐怖活动。

第五条  各宗教坚持独立自主自办的原则，宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和宗教事务不受外国势力的支配。

宗教团体、宗教院校、宗教活动场所、宗教教职人员在友好、平等的基础上开展对外交往；其他组织或者个人在对外经济、文化等合作、交流活动中不得接受附加的宗教条件。

第六条  各级人民政府应当加强对宗教工作的领导，建立健全宗教工作机制，保障宗教工作力量和必要的工作条件。

县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内依法负责有关的行政管理工作。村民委员会、居民委员会协助人民政府以及有关部门管理宗教事务。

各级人民政府应当听取宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和信教公民的意见，协调宗教事务管理工作，为宗教团体、宗教院校和宗教活动场所提供公共服务。

第二章  宗教团体

第七条  宗教团体的成立、变更和注销，应当依照国家社会团体管理的有关规定办理登记。

宗教团体章程应当符合国家社会团体管理的有关规定。

宗教团体按照章程开展活动，受法律保护。

第八条  宗教团体具有下列职能：

    （一）协助政府贯彻落实宗教法律法规和政策；

    （二）维护信教公民的合法权益；

（三）指导宗教教务，制定宗教教规制度并督促落实；

（四）从事宗教文化研究，阐释宗教教义教规，开展宗教思想建设；

（五）开展宗教教育，培养宗教教职人员，认定、管理宗教教职人员；  

（六）法律、法规、规章和宗教团体章程规定的其他职能。

第九条  全国性宗教团体和省、自治区、直辖市宗教团体可以根据本宗教的需要按照规定选派和接收宗教留学人员，其他任何组织或者个人不得选派和接收宗教留学人员。

第十条  宗教院校、宗教活动场所和宗教教职人员应当遵守宗教团体制定的教规制度。

第三章  宗教院校

第十一条  宗教院校由全国性宗教团体或者省、自治区、直辖市宗教团体设立。其他任何组织或者个人不得设立宗教院校。

第十二条  设立宗教院校，应当由全国性宗教团体向国务院宗教事务部门提出申请，或者由省、自治区、直辖市宗教团体向拟设立的宗教院校所在地的省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门提出申请。省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起30日内提出意见，对拟同意的，报国务院宗教事务部门审批，对不同意的，书面说明理由。

国务院宗教事务部门应当自收到全国性宗教团体的申请或者省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门设立宗教院校的报告之日起60日内，作出批准或者不予批准的决定。

第十三条  设立宗教院校，应当具备下列条件：

（一）有明确的培养目标、办学章程和课程设置计划；

（二）有符合培养条件的生源；

（三）有必要的办学资金和稳定的经费来源；

（四）有教学任务和办学规模所必需的教学场所、设施设备；

（五）有专职的院校负责人、合格的专职教师和内部管理组织；

（六）布局合理。

第十四条  经批准设立的宗教院校，可以按照有关规定申请法人登记。

第十五条  宗教院校变更校址、校名、隶属关系、培养目标、学制、办学规模等以及合并、分设和终止，应当按照本条例第十二条规定的程序办理。

第十六条  宗教院校实行教师资格认定、职称评审聘任和学生学位授予制度，具体办法由国务院宗教事务部门另行制定。

第十七条  宗教院校经国务院宗教事务部门和外国专家管理部门批准，可以获得聘用外籍专业人员的资格。

具备聘用外籍专业人员资格的宗教院校聘用外籍专业人员，应当经国务院宗教事务部门批准。

第十八条  宗教团体、寺观教堂举办的宗教院校以外、学制在3个月以上、培养宗教教职人员的教育培训机构，应当报设区的市级以上地方人民政府宗教事务部门审批。

第四章  宗教活动场所

第十九条  宗教活动场所包括寺院、宫观、清真寺、教堂（以下称寺观教堂）和其他固定宗教活动处所。

寺观教堂和其他固定宗教活动处所的区分标准由省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门制定，报国务院宗教事务部门备案。

第二十条  设立宗教活动场所，应当具备下列条件：

（一）设立宗旨不违背本条例第四条、第五条的规定；

（二）当地信教公民有经常进行集体宗教活动的需要；

（三）有拟主持宗教活动的宗教教职人员或者符合本宗教规定的其他人员；

（四）有必要的资金，资金来源渠道合法；

（五）布局合理，符合城乡规划要求，不妨碍周围单位和居民的正常生产、生活。

第二十一条  筹备设立宗教活动场所，由宗教团体向拟设立的宗教活动场所所在地的县级人民政府宗教事务部门提出申请。县级人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起30日内，对拟同意的，报设区的市级人民政府宗教事务部门，对不同意的，书面说明理由。

设区的市级人民政府宗教事务部门应当自收到县级人民政府宗教事务部门的报告之日起30日内，对申请设立其他固定宗教活动处所的，作出批准或者不予批准的决定；对申请设立寺观教堂的，提出审核意见，拟同意的，报省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门审批，对不同意的，书面说明理由。

省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门应当自收到设区的市级人民政府宗教事务部门拟同意设立寺观教堂的报告之日起30日内，作出批准或者不予批准的决定。

宗教活动场所的设立申请获批准后，方可办理该宗教活动场所的筹建事项。筹建期限由作出批准决定的人民政府宗教事务部门确定。

第二十二条  宗教活动场所经批准筹备并建设完工后，应当向所在地的县级人民政府宗教事务部门申请登记。

县级人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起30日内对该宗教活动场所的管理组织、规章制度建设等情况进行审核，对符合条件的予以登记，发给《宗教活动场所登记证》。

第二十三条  宗教活动场所符合法人条件的，经宗教团体同意，报县级以上人民政府宗教事务部门审核同意后，可以办理法人登记。

第二十四条  宗教活动场所终止或者变更登记内容的，应当到原登记管理机关办理相应的注销或者变更登记手续。

第二十五条  宗教活动场所应当成立管理组织，实行民主管理。宗教活动场所管理组织的成员，经民主协商推选，并报该场所的登记管理机关备案。

第二十六条  宗教活动场所应当加强内部管理，依照有关法律、法规、规章的规定，建立健全人员、财务、资产、会计、治安、消防、文物保护、卫生防疫等管理制度，接受当地人民政府有关部门的指导、监督、检查。

第二十七条  宗教事务部门应当对宗教活动场所遵守法律、法规、规章情况，建立和执行场所管理制度情况，登记项目变更情况，以及宗教活动和涉外活动情况进行监督检查。宗教活动场所应当接受宗教事务部门的监督检查。

第二十八条  宗教活动场所内可以经销宗教用品、宗教艺术品和宗教出版物。

第二十九条  宗教活动场所应当防范本场所内发生重大事故或者发生违犯宗教禁忌等伤害信教公民宗教感情、破坏民族团结、影响社会稳定的事件。

发生前款所列事故或者事件时，宗教活动场所应当立即报告所在地的县级人民政府宗教事务部门。

第三十条  宗教团体、寺观教堂拟在寺观教堂内修建大型露天宗教造像，应当由省、自治区、直辖市宗教团体向省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门提出申请。省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起30日内提出意见，拟同意的，报国务院宗教事务部门审批，对不同意的，书面说明理由。

国务院宗教事务部门应当自收到修建大型露天宗教造像报告之日起60日内，作出批准或者不予批准的决定。

宗教团体、寺观教堂以外的组织以及个人不得修建大型露天宗教造像。

禁止在寺观教堂外修建大型露天宗教造像。

第三十一条  有关单位和个人在宗教活动场所内设立商业服务网点、举办陈列展览、拍摄电影电视片，应当事先征得该宗教活动场所同意。

第三十二条  各级地方人民政府应当根据信教公民实际需要，将宗教活动场所建设纳入土地利用总体规划和城乡规划。

宗教活动场所、大型露天宗教造像的建设应当符合土地利用总体规划、城乡规划和工程建设等有关法律、法规。

第三十三条  在宗教活动场所内改建或者新建建筑物，应当经所在地县级以上地方人民政府宗教事务部门批准后，依法办理规划、建设等手续。

宗教活动场所扩建、异地重建的，应当按照本条例第二十一条的规定程序办理。

第三十四条  景区内有宗教活动场所的，其所在地的县级以上地方人民政府应当协调、处理宗教活动场所与景区管理组织及园林、林业、文物、旅游等方面的利益关系，维护宗教活动场所、宗教教职人员和信教公民的合法权益，保护正常宗教活动。

以宗教活动场所为主要游览内容的景区的规划建设，应当与宗教活动场所的风格、环境相协调。

第三十五条  信教公民有进行经常性集体宗教活动需要，尚不具备条件申请设立宗教活动场所的，由信教公民代表向县级人民政府宗教事务部门提出申请，县级人民政府宗教事务部门征求所在地宗教团体和乡级人民政府或者街道办事处意见后，可以为其指定临时活动地点。

在县级人民政府宗教事务部门指导下，所在地乡级人民政府或者街道办事处对临时活动地点的活动进行监管。具备设立宗教活动场所条件后，办理宗教活动场所设立审批和登记手续。

第五章  宗教教职人员

第三十六条  宗教教职人员经宗教团体认定，报县级以上人民政府宗教事务部门备案，可以从事宗教教务活动。

藏传佛教活佛传承继位，在佛教团体的指导下，依照宗教仪轨和历史定制办理，报省级以上人民政府宗教事务部门或者省级以上人民政府批准。

天主教的主教由天主教的全国性宗教团体报国务院宗教事务部门备案。

未取得或者丧失宗教教职人员资格的，不得以宗教教职人员的身份从事活动。

第三十七条  宗教教职人员担任或者离任宗教活动场所主要教职，经本宗教的宗教团体同意后，报县级以上人民政府宗教事务部门备案。

第三十八条  宗教教职人员主持宗教活动、举行宗教仪式、从事宗教典籍整理、进行宗教文化研究、开展公益慈善等活动，受法律保护。

第三十九条  宗教教职人员依法享有社会保障的权利。宗教团体、宗教院校、宗教活动场所应当为宗教教职人员办理社会保险。

第六章  宗教活动

第四十条  信教公民的集体宗教活动，一般应当在宗教活动场所内举行，由宗教活动场所、宗教团体或者宗教院校组织，由宗教教职人员或者符合本宗教规定的其他人员主持，按照教义教规进行。

第四十一条  非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动，不得接受宗教性的捐献，不得组织公民出境参加宗教方面的培训、会议、活动等。

第四十二条  跨省、自治区、直辖市举行超过宗教活动场所容纳规模的大型宗教活动，或者在宗教活动场所外举行大型宗教活动，应当由主办的宗教团体、寺观教堂在拟举行日的30日前，向大型宗教活动举办地的设区的市级人民政府宗教事务部门提出申请。设区的市级人民政府宗教事务部门应当自受理之日起15日内，在征求同级人民政府公安机关意见后，作出批准或者不予批准的决定。

大型宗教活动应当按照批准通知书载明的要求依宗教仪轨进行，不得违反本条例第四条、第五条的有关规定。主办的宗教团体、寺观教堂应当采取有效措施防止意外事故的发生。大型宗教活动举办地的乡级人民政府或者街道办事处和县级以上地方人民政府有关部门应当依据各自职责实施必要的管理，保证大型宗教活动安全、有序进行。

第四十三条  信仰伊斯兰教的中国公民前往国外朝觐，由伊斯兰教全国性宗教团体负责组织。

第四十四条  禁止在国民教育学校传教、举行宗教活动、成立宗教组织、设立宗教活动场所。

第四十五条  宗教团体、宗教院校和寺观教堂按照国家有关规定可以编印、发送宗教内部资料性出版物。出版公开发行的宗教出版物，按照国家出版管理的规定办理。

涉及宗教内容的出版物，应当符合国家出版方面的法律法规规定，并不得含有下列内容：

（一）破坏信教公民与不信教公民和睦相处的；

（二）破坏不同宗教之间和睦以及宗教内部和睦的；

（三）歧视、侮辱信教公民或者不信教公民的；

（四）宣扬宗教极端主义，煽动民族仇恨、分裂国家和恐怖活动的；

（五）违背宗教的独立自主自办原则的。

第四十六条  超出个人自用、合理数量的宗教类印刷品及音像制品进境，或者以其他方式进口宗教类印刷品及音像制品，应当按有关规定办理。

第四十七条  从事互联网宗教信息服务，应当经省级以上人民政府宗教事务部门审核同意后，按照互联网信息服务管理相关法律法规办理。

第四十八条  互联网宗教信息服务内容必须符合国家有关法律、法规和宗教事务管理的相关规定。

从事互联网宗教信息服务,不得含有本条例第四十五条第二款禁止内容。

第七章  宗教财产

第四十九条  宗教团体、宗教院校、宗教活动场所对依法占有的属于国家、集体所有的财产，享有使用权和收益权。其他合法财产，属于宗教团体、宗教院校或者宗教活动场所法人所有。

第五十条  宗教团体、宗教院校、宗教活动场所合法使用的土地，合法所有或者使用的房屋、构筑物、设施，以及其他合法财产、收益，受法律保护。

任何组织或者个人不得侵占、哄抢、私分、损毁或者非法查封、扣押、冻结、没收、处分宗教团体、宗教院校、宗教活动场所的合法财产，不得损毁宗教团体、宗教院校、宗教活动场所占有、使用的文物。

第五十一条  宗教团体、宗教院校、宗教活动场所所有的房屋和使用的土地等不动产，应当依法向县级以上地方人民政府不动产登记机构申请不动产登记，领取不动产权证书；产权变更、转移的，应当及时办理变更、转移登记。

涉及宗教团体、宗教院校、宗教活动场所土地使用权变更或转移时，不动产登记机构应当征求本级人民政府宗教事务部门的意见。

第五十二条  宗教团体、宗教院校、宗教活动场所是非营利性组织，其财产和收入应当用于与其宗旨相符的活动以及公益慈善事业，任何组织或者个人不得私分、侵占、挪用。

第五十三条  任何组织或者个人捐资修建宗教活动场所，不享有该宗教活动场所的所有权、使用权，不得从该宗教活动场所获得经济收益。

禁止投资、承包经营宗教活动场所或者大型露天宗教造像，禁止以宗教名义进行商业宣传。

第五十四条  宗教活动场所用于宗教活动的房屋、构筑物及其附属的宗教教职人员生活用房不得转让、抵押或者作为实物投资。

第五十五条  为了公共利益需要，征收宗教团体、宗教院校或者宗教活动场所房屋、构筑物的，应当按照国家有关房屋征收法律法规的规定执行。房屋征收部门应当与该宗教团体、宗教院校或者宗教活动场所协商，并征求有关宗教事务部门的意见。经各方协商同意征收的，房屋征收部门应当对被征收的房屋、构筑物予以重建，或者根据国家有关规定，按照被征收房屋、构筑物的市场评估价格予以补偿。

第五十六条  宗教团体、宗教院校、宗教活动场所、宗教教职人员可以依法兴办公益慈善事业，按照国家规定享受相关优惠政策。

任何组织或者个人不得利用公益慈善活动传教。

第五十七条  宗教团体、宗教院校、宗教活动场所可以按照国家有关规定接受境内外组织和个人的捐赠，用于与其宗旨相符的活动。

宗教团体、宗教院校、宗教活动场所接受境外组织和个人捐赠不得附带条件，接受捐赠金额超过10万元的，应当报县级以上人民政府宗教事务部门审批。

宗教团体、宗教院校、宗教活动场所可以按照宗教习惯接受公民的捐献，但不得强迫或者摊派。

第五十八条  宗教团体、宗教院校、宗教活动场所应当执行国家统一的财务、资产、会计制度，向所在地的县级以上人民政府宗教事务部门报告财务收支情况和接受、使用捐赠情况，接受其监督管理，并以适当方式向信教公民公布。

宗教团体、宗教院校、宗教活动场所应当根据国家有关财务会计规定，建立健全内部会计、财务报告、财会代理、财务公开等制度，建立健全财务管理机构，配备必要的财务会计人员，加强财务管理。

政府有关部门可以组织对宗教团体、宗教院校、宗教活动场所进行财务、资产检查和审计。

第五十九条  宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和宗教教职人员应当执行国家税收管理规定，依法纳税和享受税收优惠。

宗教团体、宗教院校、宗教活动场所应当依法办理税务登记。

税务部门应当依法对宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和宗教教职人员实施税收管理。

第六十条  宗教团体、宗教院校、宗教活动场所注销或者终止的，应当进行财产清算，清算后的剩余财产应当用于与其宗旨相符的事业。

第八章  法律责任

第六十一条  国家工作人员在宗教事务管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，应当给予处分的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六十二条  强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，或者干扰宗教团体、宗教院校、宗教活动场所正常的宗教活动的，由宗教事务部门责令改正；有违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。

侵犯宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和信教公民合法权益的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六十三条  利用宗教进行危害国家安全、公共安全，宣扬极端主义，破坏独立自主自办原则，煽动民族分裂和恐怖活动，侵犯公民人身权利、民主权利，妨害社会管理秩序，侵犯公私财产等违法活动，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由有关部门依法给予行政处罚；对公民、法人或者其他组织造成损失的，依法承担民事责任。

宗教团体、宗教院校或者宗教活动场所实施本条第一款行为，情节严重的，政府有关部门应当采取必要的措施对其进行整顿，拒不接受整顿的依法吊销其登记证书。

大型宗教活动过程中发生危害国家安全、公共安全或者严重破坏社会秩序情况的，有关部门依照法律、法规进行处置和处罚；主办的宗教团体、寺观教堂负有责任的，由登记管理机关责令其撤换主要负责人，情节严重的，由登记管理机关吊销其登记证书。

擅自举行大型宗教活动的，由宗教事务部门会同公安机关责令停止活动，可以并处10万元以上30万元以下的罚款；有违法所得、非法财物的，没收违法所得和非法财物。其中，大型宗教活动是宗教团体、宗教活动场所擅自举办的，登记管理机关还可以责令该宗教团体、宗教活动场所撤换直接负责的主管人员。

第六十四条  宗教团体、宗教院校、宗教活动场所有下列行为之一的，由宗教事务部门责令改正；情节较重的，由登记管理机关或者批准设立机关责令该宗教团体、宗教院校、宗教活动场所撤换直接负责的主管人员；情节严重的，由登记管理机关或者批准设立机关责令停止日常活动，改组管理组织，限期整改，拒不整改的，依法吊销其登记证书或者许可证；有违法所得或者非法财物的，予以没收：

（一）未按规定办理变更登记或者备案手续的；

（二）宗教院校违反培养目标、办学章程和课程设置要求的；

（三）宗教活动场所违反本条例第二十六条规定，未建立有关管理制度或者管理制度不符合要求的；

（四）宗教活动场所违反本条例第五十四条规定，将用于宗教活动的房屋、构筑物及其附属的宗教教职人员生活用房转让、抵押或者作为实物投资的；

（五）宗教活动场所内发生重大事故、重大事件未及时报告，造成严重后果的；

（六）违反本条例第五条规定，违背宗教的独立自主自办原则的；

（七）违反国家有关规定接受境内外捐赠的；

（八）拒不接受行政管理机关依法实施的监督管理的。

第六十五条  宗教团体、宗教院校、宗教活动场所违反国家有关财务、会计、资产、税收管理规定的，由财政、税务等部门依据相关规定进行处罚；情节严重的，经财政、税务部门提出，由登记管理机关或者批准设立机关吊销其登记证书或者许可证。

第六十六条  涉及宗教内容的出版物或者互联网宗教信息服务有本条例第四十五条第二款禁止内容的，由有关部门对相关责任单位及人员依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

擅自从事互联网宗教信息服务或者超出批准或备案项目提供服务的，由有关部门根据相关法律法规处理。

第六十七条  擅自设立宗教活动场所的，宗教活动场所已被吊销其登记证书仍然进行宗教活动的，或者擅自设立宗教院校的，由宗教事务部门会同公安机关予以取缔，有违法所得、非法财物的，没收违法所得和非法财物，违法所得无法确定的，处5万元以下罚款；有违法房屋、构筑物的，由建设主管部门依法处理；有违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。

    非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所组织、举行宗教活动，接受宗教性捐献的，由宗教事务部门会同公安、民政、建设、文化、旅游、文物等相关部门责令停止活动；有违法所得、非法财物的，没收违法所得和非法财物，可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

投资、承包经营宗教活动场所或者大型露天宗教造像的，由宗教事务部门会同工商、规划、建设等部门责令改正，并没收违法所得；情节严重的，由登记管理机关吊销该宗教活动场所的登记证书，并依法追究相关人员的责任。

    擅自组织信教公民到国外朝觐的，或者到境外参加宗教方面的培训、会议、活动等的，由宗教事务部门会同公安等部门责令停止活动，可以并处2万元以上20万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六十八条  为违法宗教活动提供条件的，由宗教事务部门给予警告，有违法所得、非法财物的，没收违法所得和非法财物，情节严重的，并处2万元以上20万元以下罚款；有违法房屋、构筑物的，由建设主管部门依法处理；有违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。

第六十九条  违反本条例规定修建大型露天宗教造像的，由宗教事务部门会同国土、规划、建设、旅游等部门责令停止施工，限期拆除，有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，并处造像建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。

第七十条  宗教教职人员有以下行为的，由宗教事务部门给予警告、没收违法所得、没收非法财物；情节严重的，由宗教事务部门建议有关宗教团体、宗教院校或者宗教活动场所暂停其主持教务活动或者取消其宗教教职人员身份，并追究有关宗教团体、宗教院校或者宗教活动场所负责人的责任；有违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

    （一）宣扬宗教极端主义，煽动民族分裂和恐怖活动或者参与相关活动的；

    （二）受境外势力支配，擅自接受境外宗教团体或者机构委任教职，以及其他违背独立自主自办原则行为的；

（三）违反国家有关规定接受境内外捐赠的；

（四）组织、主持未经批准的在宗教活动场所外举行的宗教活动的；

（五）其他违反法律法规或者规章行为的。

第七十一条  假冒宗教教职人员进行宗教活动或者骗取钱财等违法活动的，由公安机关会同宗教事务部门责令停止活动；有违法所得、非法财物的，没收违法所得和非法财物，并处1000元以下罚款；有违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七十二条  对宗教事务部门的行政行为不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。

第九章  附  则

第七十三条  内地与香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区进行宗教交往，按照法律、行政法规和国家有关规定办理。

第七十四条  本条例自  年  月  日起施行。1994年1月31日国务院发布的《宗教活动场所管理条例》同时废止。

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丽丽

转文：  五律师针对“宗教事务条例修订草案”提出意见

对《宗教事务条例修订草案（送审稿）》的意见和建议

           国务院法制办公室：

             习近平主席在今年四月全国宗教工作会议上提出：要提高宗教工作法治化水平，用法律规范政府管理宗教事务的行为，用法律调节涉及宗教的各种社会关系。

             国家宗教局局长王作安去年七月二十三日在第十期宗教工作论坛上对宗教事务条例修订提出要求。他表示，《宗教事务条例》是宗教法制建设中的标志性进展，它首次以具有法律文件性质的条例保障公民宗教信仰自由、维护宗教和睦与社会和谐，规范宗教事务管理，让我国的宗教工作更加公开透明并开始纳入法治化的轨道。

          我们认为，宗教事务管理法治化，立法首先必须程序合法，依宪依法，否则源头不合法，执行起来会阻力重重，无法达到维护宗教和睦与社会和谐之目的。认真阅读了《宗教事务条例修订草案（送审稿）》，发现存在是否合宪、违反“立法法”、“行政许可法”等诸多问题，本着回应贵办征求意见之意，提出如下意见和建议，供参考。

           一、保护公民宗教信仰自由，必须由立法机关制定法律。

            宗教信仰自由事务，事关数亿人的权利，事关国家的长治久安，依情依理依法，都是非常重要的法律。依据《宪法》第五十八条“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”，依据《立法法》第七条“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。”，应当由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会立法，即便《立法法》第八条列举的十一项只能制定法律的事项中，没有保护“公民宗教信仰自由”权利，但第十一项是“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”其他事项是否包括保护“公民宗教信仰自由”，只能由全国人大及常委会解释。由国务院制定行政法规，显然不合适。

           二、没有全国人民代表大会或者全国人大常委会授权，国务院无权制定和修改《宗教事务条例》

          1、 国务院是行政机关，没有立法权，只能根据宪法和法律的明确授权，才可以在宪法和法律的范围内制定执行宪法和法律的行政法规。《修订草案》第一条“根据宪法和有关法律”，但没有说明根据的是宪法哪一条，“有关法律”是哪部法律。如果是立法法，必须说明是立法法哪一条。

2、宪法第八十九条规定了国务院的职权 范围：“(一)根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令;”比较抽象、笼统。而立法法第六十五条“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：“

           （一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；

           （二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。

            应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”

            公民宗教信仰自由的权利，规定在宪法三十六条，是公民最重要的人权之一，没理由不由人大立法保护。如果认为制定涉及宗教信仰自由法律的条件尚不成熟，依法也须授权国务院制定行政法规。依据《立法法》第十条，须明确授权的目的、事项、范围、期限以及实施授权决定应当遵循的原则等。待条件成熟，由国务院提出是否需要制定法律的意见。

            三、国家宗教局无权起草宗教事务条例以及“修订草案”

          《立法法》第二条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。”而《立法法》第六十七条“行政法规由国务院有关部门或者国务院法制机构具体负责起草，重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。”即便全国人大常委会没有解释“保护宗教信仰自由”该由立法机关立法，也没有解释该项权利是《立法法》所说的“重要行政管理的法律、行政法规”，但宗教信仰自由是宪法专门规定的权利，不可谓不重要吧，最低也应该由国务院法制机构起草。

            四、即便不论国务院有权无权制定，也不论宗教局是否有权起草。现在由宗教局起草、国务院法制办网上公布征求意见的方式也不符合法律的规定，违反立法程序。

             1、《立法法》第五十三条第二款“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”

             宗教事务条例，是当下唯一一部涉及宗教信仰的行政法规，事关数亿公民的权利，事关国家的长治久安，非常重要非常专业，应该开门立法，吸收宗教专家学者、宗教信仰人士、法律专业人士参与起草工作，而不是部门起草。

             2、《立法法》第六十七条“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”

             国家宗教局在起草这份修订草案时，是否听取了有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见，社会公众不得而知。《立法法》规定首先采取当面的方式，即座谈会、论证会、听证会，能够让各方充分的把观点意见说明说透。而不是网上、书面提出意见的方式。

            3、《立法法》第五十四条“提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的参阅资料。修改法律的，还应当提交修改前后的对照文本。法律草案的说明应当包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要内容，以及起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。”

            从国务院官方网站看这次的修订草案，从原来的48条，增加到72条，增加了大量的内容。但未见草案的说明，以及起草过程中有哪些重大的分歧意见，如何协调处理的。

             五、专用术语概念不清楚

            《立法法》第六条第二款“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”本草案中多处规范不明确、具体、不具针对性和可执行性。

           1、修订草案第三条“宗教事务管理坚持保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪的原则”。怎么叫合法、非法、极端、渗透？

传播巴哈伊、摩门教、妈祖等佛教、道教、基督教、天主教、伊斯兰教之外的宗教或信仰算合法还是非法？

          2、修订草案第四条“国家依法保护正常的宗教活动，维护宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和信教公民的合法权益。”何为正常的宗教活动？何为非常的宗教活动？建议全国人大常委会解释宪法三十六条“中华人民共和国公民有宗教信仰自由”、“国家保护正常的宗教活动”后再议。

          3、修订草案第六十八条“为违法宗教活动提供条件的，由宗教事务部门给予警告，有违法所得、非法财物的，没收违法所得和非法财物，情节严重的，并处2万元以上20万元以下罚款；”提供条件的含义是什么？房主把房屋出租给非宗教团体、非宗教活动场、非临时活动地点，承租人从事了宗教活动，难道房主将受到警告、没收租金、罚款？这是否违反了物权法，侵犯了公民的财产所有权？这样的规定不具体、不明确；

          六、创设行政许可，违反行政许可法。

          《行政许可法》第三条“行政许可的设定和实施，适用本法。”

           第十二条“下列事项可以设定行政许可：

　  　（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；

　  　（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；

　   　（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；

　   　（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；

　   　（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；

           （六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。”

            第十六条“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”

             1、条例修订草案第二十一条规定筹备设立宗教活动场所，由宗教团体向县级宗教事务部门提出申请，对拟同意的，报设区的市级宗教事务部门审批。对不同意的，书面说明理由。

              这是部门创设行政许可，违犯了行政许可法。现实中大量的家庭教会，不与“三自”教会来往，绝不可能通过“三自”教会申请宗教活动场所。如果这样规定，大量的家庭教会面临非法。习近平主席在全国宗教工作会议上的讲话，坚持政教分离原则，这样的规定背离了宗教信仰自由原则、政教分离原则。建议取消。

              2、条例修改稿第二十条第二款规定“非宗教团体、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动，不得接受宗教性捐献。”没有法律依据，三五个人在自己家里，敬拜神佛，政府有什么必要禁止。这不是保护宗教信仰自由，这是限制宗教信仰自由。建议取消。

              3、条例修改稿第三十三条“在宗教活动场所内改建或者新建建筑物，应当经所在地县级以上地方人民政府宗教事务部门批准后，依法办理规划、建设等手续。宗教活动场所扩建、异地重建的，应当按照本条例第二十一条的规定程序办理。”建筑物（包括寺官教堂）的新建改建，属于规划、建设行政部门的事务，与宗教事务部门无关。建议取消。

               4、修订草案第三十五条“信教公民有进行经常性集体宗教活动需要，尚不具备条件申请设立宗教活动场所的，由信教公民代表向县级人民政府宗教事务部门提出申请，县级人民政府宗教事务部门征求所在地宗教团体和乡级人民政府或者街道办事处意见后，可以为其指定临时活动地点。在县级人民政府宗教事务部门指导下，所在地乡级人民政府或者街道办事处对临时活动地点的活动进行监管。具备设立宗教活动场所条件后，办理宗教活动场所设立审批和登记手续。”公民申请、县级政府宗教事务部门征求宗教团体、乡及政府或街道办事处意见，决定批准与否。怎么征求意见，后三者如何回复，根据什么回复，无法执行。这条违反行政许可法且不具可执行性，建议取消。

              5、第三十六条第四款“未取得或者丧失宗教教职人员资格的，不得以宗教教职人员的身份从事活动。”本条第一款规定了宗教教职人员资格取得，“宗教教职人员经宗教团体认定，报县级以上人民政府宗教事务部门备案，可以从事宗教教务活动。”分布于全国、大量存在的家庭教会，其教职人员均由信教人员自己决定，如该条通过，全部家庭教会的教职人员均为非法从事宗教活动。修订草案这样的限制，没有法律设定的依据，不是保护宗教信仰自由，而是限制宗教信仰自由。建议取消。

             6、第四十一条“非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动，不得接受宗教性的捐献，不得组织公民出境参加宗教方面的培训、会议、活动等。”这样的禁止条款，没有法律设定的依据，不是保护宗教信仰自由，而是限制宗教信仰自由。建议取消。

              7、第四十七条“从事互联网宗教信息服务，应当经省级以上人民政府宗教事务部门审核同意后，按照互联网信息服务管理相关法律法规办理。”此条规定是没有法律设定的许可，是宗教事务部门自设行政许可，建议取消。

              8、第五十七条第二款“宗教团体、宗教院校、宗教活动场所接受境外组织和个人捐赠不得附带条件，接受捐赠金额超过10万元的，应当报县级以上人民政府宗教事务部门审批。”此条规定没有法律设定，违反行《政许可法》，自设行政许可，建议取消。

              9、第六十七条“擅自设立宗教活动场所的，宗教活动场所已被吊销其登记证书仍然进行宗教活动的，或者擅自设立宗教院校的，由宗教事务部门会同公安机关予以取缔，有违法所得、非法财物的，没收违法所得和非法财物，违法所得无法确定的，处5万元以下罚款；有违法房屋、构筑物的，由建设主管部门依法处理；有违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。

              非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所组织、举行宗教活动，接受宗教性捐献的，由宗教事务部门会同公安、民政、建设、文化、旅游、文物等相关部门责令停止活动；有违法所得、非法财物的，没收违法所得和非法财物，可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

              因为建议取消三十六条第四款、四十一条，本条没有存在的必要，建议取消。

               因水平能力有限，以上意见，会有不当之处，我们愿意与草案起草部门逐条讨论、辩论。

提交人：

李贵生，执业律师 通讯地址：贵州省贵阳市中华北路26号宇利广场十楼 电话13985500061

杨兴权，执业律师 通讯地址：北京市海淀区善缘街1-3-118，电话18600895279

张培鸿，执业律师 通讯地址：上海市延安西路726号13楼C座 电话18621380168

雷小冬，执业律师 通讯地址：陕西省西安市经济开发区凤和路2号方圆工贸三楼 电话13379080227

范标文，执业律师 通讯地址： 广东省广州市大沙地东258号3楼 电话 15889635216

2016年9月19日

丽丽

转文：  五律师挑战《宗教事务条例修订草案（送审稿）》

对《宗教事务条例修订草案（送审稿）》的意见和建议

             国务院法制办公室：

             习近平主席在今年四月全国宗教工作会议上提出：要提高宗教工作法治化水平，用法律规范政府管理宗教事务的行为，用法律调节涉及宗教的各种社会关系。

            国家宗教局局长王作安去年七月二十三日在第十期宗教工作论坛上对宗教事务条例修订提出要求。他表示，《宗教事务条例》是宗教法制建设中的标志性进展，它首次以具有法律文件性质的条例保障公民宗教信仰自由、维护宗教和睦与社会和谐，规范宗教事务管理，让我国的宗教工作更加公开透明并开始纳入法治化的轨道。

           我们认为，宗教事务管理法治化，立法首先必须程序合法，依宪依法，否则源头不合法，执行起来会阻力重重，无法达到维护宗教和睦与社会和谐之目的。认真阅读了《宗教事务条例修订草案（送审稿）》，发现存在是否合宪、违反“立法法”、“行政许可法”等诸多问题，本着回应贵办征求意见之意，提出如下意见和建议，供参考。

          一、保护公民宗教信仰自由，必须由立法机关制定法律。

           宗教信仰自由事务，事关数亿人的权利，事关国家的长治久安，依情依理依法，都是非常重要的法律。依据《宪法》第五十八条“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”，依据《立法法》第七条“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。”，应当由全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会立法，即便《立法法》第八条列举的十一项只能制定法律的事项中，没有保护“公民宗教信仰自由”权利，但第十一项是“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”其他事项是否包括保护“公民宗教信仰自由”，只能由全国人大及常委会解释。由国务院制定行政法规，显然不合适。

二、没有全国人民代表大会或者全国人大常委会授权，国务院无权制定和修改《宗教事务条例》

1、 国务院是行政机关，没有立法权，只能根据宪法和法律的明确授权，才可以在宪法和法律的范围内制定执行宪法和法律的行政法规。《修订草案》第一条“根据宪法和有关法律”，但没有说明根据的是宪法哪一条，“有关法律”是哪部法律。如果是立法法，必须说明是立法法哪一条。

2、宪法第八十九条规定了国务院的职权 范围：“(一)根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令;”比较抽象、笼统。而立法法第六十五条“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：“

（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；

（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。

应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”

公民宗教信仰自由的权利，规定在宪法三十六条，是公民最重要的人权之一，没理由不由人大立法保护。如果认为制定涉及宗教信仰自由法律的条件尚不成熟，依法也须授权国务院制定行政法规。依据《立法法》第十条，须明确授权的目的、事项、范围、期限以及实施授权决定应当遵循的原则等。待条件成熟，由国务院提出是否需要制定法律的意见。

三、国家宗教局无权起草宗教事务条例以及“修订草案”

《立法法》第二条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。”而《立法法》第六十七条“行政法规由国务院有关部门或者国务院法制机构具体负责起草，重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。”即便全国人大常委会没有解释“保护宗教信仰自由”该由立法机关立法，也没有解释该项权利是《立法法》所说的“重要行政管理的法律、行政法规”，但宗教信仰自由是宪法专门规定的权利，不可谓不重要吧，最低也应该由国务院法制机构起草。

四、即便不论国务院有权无权制定，也不论宗教局是否有权起草。现在由宗教局起草、国务院法制办网上公布征求意见的方式也不符合法律的规定，违反立法程序。

1、《立法法》第五十三条第二款“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”

宗教事务条例，是当下唯一一部涉及宗教信仰的行政法规，事关数亿公民的权利，事关国家的长治久安，非常重要非常专业，应该开门立法，吸收宗教专家学者、宗教信仰人士、法律专业人士参与起草工作，而不是部门起草。

2、《立法法》第六十七条“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”

国家宗教局在起草这份修订草案时，是否听取了有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见，社会公众不得而知。《立法法》规定首先采取当面的方式，即座谈会、论证会、听证会，能够让各方充分的把观点意见说明说透。而不是网上、书面提出意见的方式。

3、《立法法》第五十四条“提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的参阅资料。修改法律的，还应当提交修改前后的对照文本。法律草案的说明应当包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要内容，以及起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。”

从国务院官方网站看这次的修订草案，从原来的48条，增加到72条，增加了大量的内容。但未见草案的说明，以及起草过程中有哪些重大的分歧意见，如何协调处理的。

五、专用术语概念不清楚

《立法法》第六条第二款“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”本草案中多处规范不明确、具体、不具针对性和可执行性。

1、修订草案第三条“宗教事务管理坚持保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪的原则”。怎么叫合法、非法、极端、渗透？

传播巴哈伊、摩门教、妈祖等佛教、道教、基督教、天主教、伊斯兰教之外的宗教或信仰算合法还是非法？

2、修订草案第四条“国家依法保护正常的宗教活动，维护宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和信教公民的合法权益。”何为正常的宗教活动？何为非常的宗教活动？建议全国人大常委会解释宪法三十六条“中华人民共和国公民有宗教信仰自由”、“国家保护正常的宗教活动”后再议。

3、修订草案第六十八条“为违法宗教活动提供条件的，由宗教事务部门给予警告，有违法所得、非法财物的，没收违法所得和非法财物，情节严重的，并处2万元以上20万元以下罚款；”提供条件的含义是什么？房主把房屋出租给非宗教团体、非宗教活动场、非临时活动地点，承租人从事了宗教活动，难道房主将受到警告、没收租金、罚款？这是否违反了物权法，侵犯了公民的财产所有权？这样的规定不具体、不明确；

六、创设行政许可，违反行政许可法。

《行政许可法》第三条“行政许可的设定和实施，适用本法。”

第十二条“下列事项可以设定行政许可：

　　（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；

　　（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；

　　（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；

　　（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；

　　（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；

（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。”

第十六条“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”

1、条例修订草案第二十一条规定筹备设立宗教活动场所，由宗教团体向县级宗教事务部门提出申请，对拟同意的，报设区的市级宗教事务部门审批。对不同意的，书面说明理由。

这是部门创设行政许可，违犯了行政许可法。现实中大量的家庭教会，不与“三自”教会来往，绝不可能通过“三自”教会申请宗教活动场所。如果这样规定，大量的家庭教会面临非法。习近平主席在全国宗教工作会议上的讲话，坚持政教分离原则，这样的规定背离了宗教信仰自由原则、政教分离原则。建议取消。

2、条例修改稿第二十条第二款规定“非宗教团体、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动，不得接受宗教性捐献。”没有法律依据，三五个人在自己家里，敬拜神佛，政府有什么必要禁止。这不是保护宗教信仰自由，这是限制宗教信仰自由。建议取消。

3、条例修改稿第三十三条“在宗教活动场所内改建或者新建建筑物，应当经所在地县级以上地方人民政府宗教事务部门批准后，依法办理规划、建设等手续。宗教活动场所扩建、异地重建的，应当按照本条例第二十一条的规定程序办理。”建筑物（包括寺官教堂）的新建改建，属于规划、建设行政部门的事务，与宗教事务部门无关。建议取消。

4、修订草案第三十五条“信教公民有进行经常性集体宗教活动需要，尚不具备条件申请设立宗教活动场所的，由信教公民代表向县级人民政府宗教事务部门提出申请，县级人民政府宗教事务部门征求所在地宗教团体和乡级人民政府或者街道办事处意见后，可以为其指定临时活动地点。在县级人民政府宗教事务部门指导下，所在地乡级人民政府或者街道办事处对临时活动地点的活动进行监管。具备设立宗教活动场所条件后，办理宗教活动场所设立审批和登记手续。”公民申请、县级政府宗教事务部门征求宗教团体、乡及政府或街道办事处意见，决定批准与否。怎么征求意见，后三者如何回复，根据什么回复，无法执行。这条违反行政许可法且不具可执行性，建议取消。

5、第三十六条第四款“未取得或者丧失宗教教职人员资格的，不得以宗教教职人员的身份从事活动。”本条第一款规定了宗教教职人员资格取得，“宗教教职人员经宗教团体认定，报县级以上人民政府宗教事务部门备案，可以从事宗教教务活动。”分布于全国、大量存在的家庭教会，其教职人员均由信教人员自己决定，如该条通过，全部家庭教会的教职人员均为非法从事宗教活动。修订草案这样的限制，没有法律设定的依据，不是保护宗教信仰自由，而是限制宗教信仰自由。建议取消。

6、第四十一条“非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动，不得接受宗教性的捐献，不得组织公民出境参加宗教方面的培训、会议、活动等。”这样的禁止条款，没有法律设定的依据，不是保护宗教信仰自由，而是限制宗教信仰自由。建议取消。

7、第四十七条“从事互联网宗教信息服务，应当经省级以上人民政府宗教事务部门审核同意后，按照互联网信息服务管理相关法律法规办理。”此条规定是没有法律设定的许可，是宗教事务部门自设行政许可，建议取消。

8、第五十七条第二款“宗教团体、宗教院校、宗教活动场所接受境外组织和个人捐赠不得附带条件，接受捐赠金额超过10万元的，应当报县级以上人民政府宗教事务部门审批。”此条规定没有法律设定，违反行《政许可法》，自设行政许可，建议取消。

9、第六十七条“擅自设立宗教活动场所的，宗教活动场所已被吊销其登记证书仍然进行宗教活动的，或者擅自设立宗教院校的，由宗教事务部门会同公安机关予以取缔，有违法所得、非法财物的，没收违法所得和非法财物，违法所得无法确定的，处5万元以下罚款；有违法房屋、构筑物的，由建设主管部门依法处理；有违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。

非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所组织、举行宗教活动，接受宗教性捐献的，由宗教事务部门会同公安、民政、建设、文化、旅游、文物等相关部门责令停止活动；有违法所得、非法财物的，没收违法所得和非法财物，可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

因为建议取消三十六条第四款、四十一条，本条没有存在的必要，建议取消。

因水平能力有限，以上意见，会有不当之处，我们愿意与草案起草部门逐条讨论、辩论。

提交人：

李贵生，执业律师 通讯地址：贵州省贵阳市中华北路26号宇利广场十楼 电话13985500061

杨兴权，执业律师 通讯地址：北京市海淀区善缘街1-3-118，电话18600895279

张培鸿，执业律师 通讯地址：上海市延安西路726号13楼C座 电话18621380168

雷小冬，执业律师 通讯地址：陕西省西安市经济开发区凤和路2号方圆工贸三楼 电话13379080227

范标文，执业律师 通讯地址： 广东省广州市大沙地东258号3楼 电话 15889635216

2016年9月19日

丽丽

        精品转文

               编者按：近日，李云飞阿訇就《宗教事务条例修订草案（送审稿）》向国务院法制办提出相关意见。此前，中穆网曾发过 国务院对《宗教事务条例修订草案（送审稿）》公开征求意见，就一个月 一文，提示穆斯林应该重视并积极参与提出意见和建议。国务院法制办从9月7日开始公开征求意见，时间为一个月，还有不到两周时间就截止了。李云飞阿訇的意见，应该是目前为止穆斯林群体中最深入和专业的了，但不知道是否是唯一的提议，而作为普通网友的我们，转发就是参与和支持。

相关链接：宗教事务条例修订草案(送审稿)

国务院法制办网站通知页面截图

《宗教事务条例修订草案（送审稿）》意见

           国务院法制办惠鉴：

           关于国家宗教局报送贵办的《宗教事务条例修订草案（送审稿）》，意见如下：

           在《草案》增订的九章七十四条中，设定了二十九类审批事项和十一项处罚权，这违反了宪法三十六条公民宗教信仰自由之条款。宪法三十六条所确立的公民宗教信仰自由权利，是人与生俱来的权利，并非是宪法授予的，更不是政府能够审批的。建国时，人民代表大会通过人民授权创制宪法并明确宗教信仰自由为公民基本权利的目的是为了让政府履行保障职责而绝非限制。

            国务院作为行政机关，凡制定与宗教信仰自由有关的行政法规，均不能妨碍宪法确立的公民的这一自由。行政机关对宗教事务的监管是监督和备案，即履行对宗教自由的保障义务；无权审批，更无权处罚。相关犯罪行为及安全问题，属公安机关职责范畴，行政机关不能越俎代庖。国务院及其直属机构国家宗教事务局，不但未履行其保障义务，反而在《草案》中强化了自己审批否决的权力，使《宗教事务条例》变成“管制条例”。

             国务院是国家行政机关不是立法机关，凡制定行政法规、发布决定和命令必须有宪法和法律根据及立法机关的授权（见宪法八十九条）。尽管《草案》开宗明义是“根据宪法和有关法律，制定本条例”（第一条），但并未详细列出具体条款。宪法三十六条确立了公民宗教信仰自由的权利，但作为立法机关的全国人大及其常委会（宪法五十八条）并未就这一重要权利制定过保护性的法律，比如“宗教法”，所以《草案》并无法律依据，仅有宪法尚未司法化的宗教自由的精神。在此情形下，行政机关要制定相关行政法规就必须有立法机关的授权。

           全国人大及其常委会要授权国务院及其直属机构国家宗教事务局制定行政法规，需要划定范围，并且是基于对公民宗教信仰自由之权利的保障来划定，而不是限制。《草案》必须列出立法机关的授权范围，然后依据其权限来制定行政法规。如果没有法律根据也无立法机关授权，《宗教事务条例》的制定和修订就无法可依。显然，《草案》存在执法机关自己立法自己执行的问题，这将导致行政权限的绝对化。

           《草案》指“宗教事务管理坚持保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪的原则”（第三条），应由立法机关参照宪法三十六条宗教信仰自由原则对宗教的“合法”、“非法”、“极端”、“渗透”和“犯罪”作出明确定义。

           《草案》指“国家依法保护正常的宗教活动，维护宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和信教公民的合法权益”（第四条），首先无法可依，其次应由立法机关对“正常的宗教活动”做出明确定义，告诉我们什么“正常”什么“不正常”。显然，宪法中宗教信仰自由的原则将拒绝立法机关做出这类定义。

            《草案》指“任何组织或者个人不得利用宗教进行危害国家安全，破坏社会秩序，损害公民身体健康，妨碍国家教育制度，以及其他损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动。任何组织或者个人不得在不同宗教之间、同一宗教内部以及信教公民与不信教公民之间制造矛盾与冲突，不得宣扬宗教极端主义，不得利用宗教破坏民族团结、分裂国家和进行恐怖活动”（第四条），其中“利用宗教”的措辞，就如通常所言之“披着宗教的外衣”、“打着宗教的旗号”，显然不是宗教，而是个人行为；个人行为就当依照国家相关法律处理，不应该出现在《草案》中。

             《草案》指“各级人民政府应当加强对宗教工作的领导，建立健全宗教工作机制，保障宗教工作力量和必要的工作条件。县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内依法负责有关的行政管理工作。村民委员会、居民委员会协助人民政府以及有关部门管理宗教事务”（第六条），违背“政教分离”原则。新近召开的《全国宗教工作会议》提出“必须坚持政教分离，坚持宗教不得干预行政、司法、教育等国家职能实施”。这种表述是正确的，但与之对应的应该是政府也要退出宗教领域，对宗教无为而治、顺其自然。政府不能一方面让宗教离开自己，一方面又抓住宗教不放。

             《草案》将宗教置于其所表述的“宗教团体”之下（第七条、第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条），其外几乎没有空间。我国《宪法》三十五条规定公民有“结社自由”，但至今并无一部法律来保障公民的结社自由。国务院在一九九八年制定的《社会团体登记管理条例》规定“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记”（第三条），所以它是审查制度而非登记制度，这意味着只有亲政府的团体才有可能被批准成立。这强化了“宗教团体”的官方色彩，违背结社自由、宗教信仰自由原则和政教分离原则。

           《草案》赋予这类宗教团体“协助政府贯彻落实宗教法律法规和政策”、“指导宗教教务，制定宗教教规制度并督促落实”、“从事宗教文化研究，阐释宗教教义教规，开展宗教思想建设”、“开展宗教教育，培养宗教教职人员，认定、管理宗教教职人员”（第八条）的权限，并规定“宗教院校由全国性宗教团体或者省、自治区、直辖市宗教团体设立。其他任何组织或者个人不得设立宗教院校”（第十一条），“宗教院校实行教师资格认定、职称评审聘任和学生学位授予制度，具体办法由国务院宗教事务部门另行制定”（第十六条），“宗教团体、寺观教堂举办的宗教院校以外、学制在3个月以上、培养宗教教职人员的教育培训机构，应当报设区的市级以上地方人民政府宗教事务部门审批”（第十八条），使政府通过“宗教团体”进入宗教教义、教育等文化思想领域，使宗教丧失其自主性，这违背了宗教信仰自由原则和政教分离原则。

             《草案》规定宗教院校由政府审批（第十二条），并设定下列条件：“（一）有明确的培养目标、办学章程和课程设置计划；（二）有符合培养条件的生源；（三）有必要的办学资金和稳定的经费来源；（四）有教学任务和办学规模所必需的教学场所、设施设备；（五）有专职的院校负责人、合格的专职教师和内部管理组织；（六）布局合理”（第十三条）。世界各国在《世界人权宣言》中共同表示：“人人都有受教育的权利”（第二十六条）。每个族群，每个宗教团体，都有权通过教育的形式将其思想、文化传统代代相传。这是基本人权。政府经办的学校，必须施行政教分离，对所有公民一视同仁，在宗教上保持中立。但民间和宗教团体也有创办学校的自由，政府无权干涉、审批及对其设定条件。政府参与宗教团体开办学校，无论是限制还是资助，都违背政教分离原则。

            《草案》中使用了“宗教极端主义”的表述（第四条、第四十五条、第六十三条、第七十条）。“宗教极端主义”并不是一个反映社会过程或事物的概念，只是一个包含“宗教”、“极端”和“主义”的组合词。“极端主义”就字面而言指的是在某事物上追求极致，用于宗教信仰则是虔诚，与“宗教极端主义”在使用中想要表达的恐怖主义和暴力的现象不符。尤其是当“极端主义”被当今政治语境赋予贬义后，更不能与作为信仰的宗教组合在一起。无论宗教信仰者如何虔诚，只要他没有侵犯别人的权利，这种行为就不构成犯罪。

             我国并无一部法律使用“宗教极端主义”，国际社会也没有这个说法。类似的提法是“激进主义”（Radicalism），它在十八、十九世纪的欧洲的时代语境中偏向“政治自由主义”，但在宗教上的激进主义一般指的是“原教旨主义”（Fundamentalism）。“原教旨主义”本是个基督教社会的概念，指的是保守的基督徒，他们相信《圣经》的真确无误。“原教旨主义”就其“保守”的含义而言，可以被用作任何领域，如政治、经济和文化。今天也有人把“原教旨主义”用于“保守”的穆斯林，但只要一个人没有侵犯他人的权利，这种“保守”就是个人的信仰自由，他人及政府无权干涉。“宗教极端主义”曾存在于某地方政府的《宗教事务条例》中，因为没有法律定义，使政府部门在处理宗教问题时拥有了绝对的裁量权，发生了大量侵犯公民宗教信仰权利的事情。《草案》不仅未纠正其下属机构的这一错误表述，反而不假思索地引用，建议立即删除。

             《草案》最令人遗憾之处是政府未尽到对公民宗教信仰自由的保障义务，尤其是针对政府部门出现的侵犯公民宗教信仰权利的问题增设保护性条款予以纠正，相反，却增加了更多的审批事项和处罚权。

            这些问题的存在，主要是缺乏“法治”观念。行政管理是建国初期计划经济、阶级斗争时期的办法，就是对每个社会领域设一个行政管理部门进行管理，依靠行政命令来处理问题。文革后国家开始走法治道路，在很多领域都依据宪法制定了法律，然而宗教却仍在依靠行政命令管理。一九九一年的“六号文件”就提出“要加快宗教立法工作”，当时国家宗教事务局报送了《关于宗教立法体系和“八五”期间宗教立法项目的设想》，多年来很多有识之士也在为我国在现有体制下出台一部保障国民宗教信仰权利的“宗教法”建言献策，但事到如今，宗教事务却仍在原地踏步。

              不仅是在原地踏步，而且愈加背离宗教自由之宪法精神。虽然没有任何制度能够完美无缺，但应日臻完善，有过必悛，而不是拉倒车，不断增加审批事项。这与本届政府“简政放权”、“施政为民”的施政原则背道而驰。习仲勋在一九八五年四月关于落实宗教政策的讲话中说：“不少同志在执行宗教政策上缺乏全局观点和政策观点，往往自觉不自觉地只从本部门、本单位的利害得失考虑和处理问题。”就在九月三日，习近平主席向国际社会公开表态说：“中国高度重视保护和促进人权，依法保障公民的宗教信仰自由。”但这一切未能体现在《草案》中。此次国务院就《草案》进行为期一个月的公众咨询，自上而下打开了一个接纳民意的窗口，本人法学知识浅陋，惟愿中国宗教状况能借此得到改善。

专此布达

山东德州阿訇

李云飞

二零一六年九月二十日